合作主义视野下业主委员会的治理

社区共治：合作主义视野下业主委员会的治理

[摘要]市场经济的发展而产生的房屋商品化改革和单位体制的解体，激发了产权意识以及共同利益的诉求，业主需要借助一定的社区自组织来满足自身需求，业主委员会应运而生。当前，我国业主委员会必须处理与社区主要治理主体之间的三个关系，但是由于现存的三大焦点问题，业主委员会的运行受到了一定的阻碍。因此，本文在客观分析当前社区业主委员会现状的基础上，探索城市业主委员会治理的变迁方向，提出合作主义视野下的中国城市社区业主委员会治理模式的选择及其实施路径。

一、我国城市业主委员会的法定权利及其作用

根据相关政策规定，居住小区已经交付业主使用，并且入住率达到50%以上时，应当在相关职能部门的指导下建立业主委员会。因此，在我国东部一些经济速度发展相对快的省市，业委会相继成立，成为社区的一道风景线。业委会是沟通业主和物业服务公司的桥梁，代表和维护着房地产产权人、使用人的合法权益。它是业主与物业服务公司的中间人，负责代表业主选择物业服务公司；同时，它也是协调人，负责收集业主意见与建议，掌握业主对物业治理方面的动态利益信息，并了解物业服务公司的运行情况，当业主与物业服务公司产生矛盾时，需要对此加以调解；此外，业委会还是监督人，负责监督物业服务公司的工作落实情况，对物业服务企业进行检查和监督。

二、当前我国业主委员会治理存在的问题：三大关系与三个焦点

随着房屋产权私有化程度的不断深入与公民参与意识的日益增强，街道办、居委会、业委会、物业服务公司和业主构成了新型的城市社区治理结构，成为五大主要治理主体。

街道办是市辖区和不设区的市的派出机构；业委会是在特定的物业治理区域内，代表全体业主实施自治管理的组织；物业服务公司是受聘于业主、提供小区物业服务的专业性公司；居委会是居民实现自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织；业主则是物业治理区域内的购房者，享有房屋的产权。这五大治理主体在法理上具备不同的分工责任，由于街道办在此类维度上主要借助居委会来体现自身功效，由此，以业委会为中心，五大治理主体结成了三大关系，并在实际操作中折射出三个焦点问题。

1.三大关系

（１）业主委员会与街道办和居委会的关系

根据两个主体的不同功用定位，业委会的目标服务群体是住宅小区的业主，维护着小区业主的利益；而居委会的服务对象是全体社区居民（含业主），保障全体社区居民的利益。二者都围绕着构建和谐社会、推进城市建设、创建优美居住环境、塑造文明社区、提高居民生活质量展开工作，均是居民（业主）利益的代表，维护着居民的合法权益。

然而，在实际操作中，由于缺乏具体的责任分工，业委会与居委会在许多职能上存在着重合之处，这在无形中为业委会的独立发展设置了障碍。当业主与物业服务公司发生矛盾时，从职能上区分，业委会与居委会都有权介入协调，这就容易出现三种情况。第一，两方均推托不予承担这项责任，出现推诿现象，导致社区事务陷入拖沓处理阶段。第二，两方都采取介入，但未能把握好各自工作的侧重点，缺乏交流，进而产生内耗，浪费资源却事倍功半。第三，两方均采取介入，但是对问题的解决效果存在差异。居委会和业委会中的一方在处理这一问题上具备较高的能力，另一方面则处于弱势，久而久之，业主便会较为信任强势方而忽视弱势方。绩效的差异，容易导致两方产生矛盾。尤其当居委会承接了许多街道办下派的任务，较难为业主的利益奔波往来时，这就使得业委会与居民（业主）之间的关系紧密度优于居委会，业委会便能够获取较多的社会资本。一旦业委会成员强势武断，在一些问题上与居委会意见不统一，依靠着业主的支持便能够赢得更多的话语权，给居委会施加一定程度的压力，这类业委会与居委会之间的关系便与法律所赋予居委会的优先权有所冲突。

此外，当业委会与物业服务公司出现摩擦时，居委会应当协调两方关系，化解矛盾，努力促成两者达成共识。但是，如果在居委会的作用下仍然无法促使业委会与物业服务公司的和解，则居委会在社区治理中将处于较为尴尬的角色状态。

（２）业主委员会与物业服务公司的关系

千差万别的社区自身条件使业主对物业服务具备不同的需求度和满意度，同时业委会与物业服务公司的各自行为逻辑也为这两个主体的有效配合造成一定的障碍。第一，现实情况中，物业服务公司很少由业委会选聘，这便使得物业合同有时很难有效约束物业服务公司，削弱了业委会的监督效力。第二，当物业服务难以满足业主需求时，业委会便陷入两难窘境。有些物业服务公司忽视业主的权益，不能严格按合同、制度办事，服务质量和服务态度很难使业主满意，但是业委会却难以解聘这类物业服务公司。一方面由于业委会不具备独立的民事行为能力，加上物业合同条款过于粗线条，甚至物业合同本身有利于物业服务公司时，业委会很难通过法律途径解决纠纷。另一方面，业委会不敢轻易解聘物业服务公司。根据当前的法律规定，当物业服务质量欠佳时，业委会有权解聘物业服务公司，但是在解聘之后，原物业服务公司无须继续为物业治理区域提供服务。所以，在业委会寻找新的物业服务公司期间，社区会出现一段物业治理真空期，业主的物业需求完全被搁置，造成比原物业服务公司负责提供服务时更负面的状态，这迫使业委会对物业服务公司作出妥协与让步。第三，业委会过分挑剔物业服务公司。有一些业委会成员对物业服务提出了过高的要求，令市场化运营的物业服务公司承受较重的经济负担，导致两者难以有效合作。第四，业委会与物业服务公司串谋，侵吞物业维修基金。业委会与物业服务公司由个体组成，经济人趋利避害的本性会使得一些成员通过合谋骗取物业维修基金，损害业主权益。

（３）业主委员会与业主的关系

根据现行法律规定，业委会的设置通常有3种途径：一为业主自行选举；

此外，物业治理在我国兴起的时间尚短，一些业主仍以过去的标准来衡量小区的治理，拒绝缴纳物业管理费，致使业委会的物业维修基金来源渠道不畅。

２.三个焦点业委会理论层面的设定在实际生活中难以得到完备的对照，究其原因，大致集中在三大方面。

（１）业主委员会法律地位欠缺

长期以来，我国的业委会却始终缺乏相关法律对其赋予明确的民事能力界定，这成为困扰业委会发展的一大障碍。一方面，业委会与物业服务公司签订合同的主体资格不明确。根据法定权利，业委会有权选择物业服务公司并对其实行监督。但是，物业服务公司的管理行为建立在合同基础之上，是一种纯粹的市场行为。根据现行法律规定，合同的签订必须在两方民事法律主体之间操作。然而，目前我国的业委会既不是独立的法人单位，也不具备经营管理和服务的营业资格，所以，业委会的这一项职能缺乏法律上的支持和实际操作上的可能。另一方面，根据我国法律规定，只有在民政部部门登记注册的社团组织才能具有法律诉讼主体资格，而业委会只是在房管部门注册，并没有在民政部门登记，所以业委会在法律上来说，并不具备诉讼主体资格。业委会法律地位的空白，使业委会在遭遇业主拖欠物业管理费和物业服务公司横行时，无法名正言顺地提起法律诉讼。

（２）业主委员会工作班子素质不佳

根据我国现有的业委会的实际工作成效，业委会的组建有赖于灵魂人物和专业人士等精英的贡献。［1］业委会的职能要求其必须具备一定的专业化水准和积极的凝聚力，这些都离不开高素质的工作班子。由于业委会一般地处东部经济较为发达地区，业主的生活节奏普遍较快，加上城市内个人意识的增强，小区内的人际交往并不充分。所以，一般的业主很难了解候选人的具体情况，这就为业委会的工作班子埋下了隐患。另一方面，推选主任和副主任容易致使部分不是业委会委员的社区精英难以进入业委会，降低业委会工作班子的整体素质。此外，有的业委会成员员与物业服务公司相串通，坑害业主合法权益，给业主造成了一定的损失。

（３）业主委员会代表性欠缺

一方面，由于业主来自于不同的社会阶层，具备不同的关注点和自身特质，这就致使业主对物业服务质量及所获得的利益具有不同的追逐标准，阶层间的差异使他们较难达成妥协。业主利益上的分歧，致使业委会在整合利益时遭遇瓶颈，也为其与业主的关系设下了不和谐因子。

另一方面，业主的自治精神较为薄弱。其一，由于我国政治文化传统的影响，民众参与意识不足。如今，虽然公民的公共精神得到了一定程度的培植，但是在没有危及自身利益的情况下，业主一般不会主动地牵头或参与业委会。其二，由于业主普遍没有自治的经验，一些业主对于自治的法律意识淡薄，不明确自身的权利，在权利遇到受到侵害时，不会积极维护自身权益，使得业委会的群众基础不坚实。

三、改进我国业主委员会治理能力的路径选择：基于制度式伙伴关系的社区共治

１.合作主义治理模式

合作主义治理模式着力于协调不同的利益需要，主张社会行为主体间的制度化合作与良性互动，要求治理主体各司其职、分工合作。与以往的管理模式不同，合作主义治理模式的一大突出特点在于多元化的治理主体。社会资源是公共管理的主要对象，在社会化大生产中，单个资源本身无法孤立存在，它必须在特定的系统中根据自身的功能定位与其他资源进行交换合作方可发挥自身功用。随着生产力的迅猛发展，市场化携巨大的力量击碎了社会资源结构，驱使垄断资源不断分化，实现资源拥有的社会化和多元化，由此，社会资源不再由几个垄断组织所独享，而由不同的治理主体共同拥有。在这种情况下，基于资源而生的权力运作无法再仅仅依靠自上而下的行政命令发挥功效，而是借助一种垂直、横向的互动沟通结构来调动各类治理主体的积极性，进而整合资源实现治理目标。

在此需要指出的是，与多元主义不同，合作主义主张将分化的利益组织引入到现有体制可控制的轨道内，构建治理主体间有序的制度化伙伴关系，在确保稳定秩序的前提下倡导多元主体的合作，组建最优化的社会组织结构网络，实现公共利益。

香港城市大学的王彤认为，为了发展社会主义市场经济并同时保障社会的和谐稳定，根据当前国情概貌及发展趋向，“国家合作主义”是现阶段中国的必然选择。［2］ 确定了合作主义的基本取向后，如何糅合中国现有社会基础与合作主义理论内涵成为另一大治理要义。在这一方面，张静指出，首先必须明确各社会行为主体是否已经具备自身特定的权利以区别于其他主体，“对中国这样的大国，目前发展的基本取向是分化还是整合之判断，影响着对合作主义模型的运用。”［3］ 顺应合作主义的理念构想，城市社区治理过程应当由行政控制转变为制度式伙伴合作，同时，治理组织体系由计划经济体制下的垂直单向转变为纵横双向的网络结构。五大治理主体为了社区治理的共同目标，围绕着业委会的职能，衍生并明确各自特有的功能定位，构成了社区治理中的物业治理责任体系。

2.完善合作主义下业主委员会治理，实现社区共治的途径

根据五大主体在社区物业治理中的功能定位，应当理性设计制度结构以充

（1）以业主委员会为核心，建立治理主体间的协商会议制度

西方学者在20世纪80年代提出了协商民主的概念，其核心在于理性的公共协商，即利用公共理性通过讨论、对话和沟通，从而实现立法和决策的共识。我国自建国以来在协商民主方面有着丰厚的实践基础，在社区工作方面亦如是。因此，建立在协商民主基础上的协商会议制度在我国当前的社区管理中具有优良的传统和纯熟的条件，只要架构精良运行有序，这一治理方式可以发挥出巨大的能量。

第一，在业委会与居委会之间：当业主针对包含物业治理内容的事宜向居委会提出投诉时，居委会可以与业委会进行协商，将物业治理的投诉交由业委会加以处理；当业委会与居委会在工作上有重叠和矛盾时，两者可以通过协商，明确各自的分工和责任，有序而高效地开展社区共治。在需要的情况下，业委会与居委会之间的协商会议可以邀请街道办代表、物业服务公司代表、业主代表参与并发表意见，提高协商会议的透明度和参与度。

第二，业委会与物业服务公司之间：应当定期举行协商会议，或者在特殊时期加开协商会议，在会议上，业委会可以根据合同条款或者业主的需求对物业服务公司提出要求，物业服务公司应当提供物业维修预算以及维修基金的运作情况，并且向业委会提出一定的要求。协商会议应当保证公开透明，允许街道办代表、居委会成员和业主参与并有序地发表意见，涉及物业费用给付的会议必须保证一定比例的业主代表与会，确保会议结果体现广大业主的利益。如果协商会议无法促使业委会与物业服务公司达成共识，则可以召开业主大会交由全体业主表决。

第三，业委会与业主之间：除了定期召开业主大会之外，为了密切了解业主的动态信息和偏好，业委会应当定期召开与业主代表的协商会议，以了解业主对物业服务的反馈信息，明确业主的新需求，公示维修基金的阶段性运作情况，接受业主的监督。在业委会的决策程序中，应当将听证会、共识会等民主参与方式作为必要的步序和要件，并根据少数服从多数的原则表决通过特定的决策。针对少部分业主的疑义和不同偏好，业委会应当与这些业主进行协商，明确这些业主产生不同意见的原因，确保新决策不会对其造成重大损害，获取这些业主的支持。业委会与业主代表的协商会议应当向街道办、居委会、物业服务公司和全体业主开放，允许相关主体代表和任何一名业主与会并有序地发表意见。

第四，五大治理主体之间：在以上协商会议都无法使相关主体达成共识的情况下，应当召开五大治理主体间的大规模协商会议，确保会议的公开、公平、公正和透明，以实现利益的交集。

（2）培养并加强业主民主意识

根据社区共治和业委会稳健运行的要求，业主必须强化选举意识，明确选举的程序和方式，提高业委会成员的代表性；业主须在各类协商中有序地表述自身需求，遵守民主的规则；业主应当具备民主决策意识，在业主大会或者业委会发起的其他需要表决的会议中，给予少部分人发言的机会，与之协商，尽量避免对少部分业主造成伤害；业主应当具备民主监督的意识，遵循监督程序规范，肩负起监督使命；业主应当主动缴纳物业管理费用，履行自身义务。

对业主民主素养的培养与提升是全社会共同的责任，需要动员各类社会力量加以培植。素质的提升固然离不开正统的教化和实践，不过社区内经常性和持续性的强化训练对此有极大的推动力。在社区范围内，根据五大主体的功能界定，可以由居委会和业委会开展日常活动以强化业主民主素养的提升。

（3）提升业主委员会成员本身的管理能力

业委会成员的自身能力是当前限制业委会发展的一大瓶颈所在，因此，提高业委会成员的管理能力刻不容缓。其一，业委会成员应当明确工作定位和具体内容，能够按照规章制度办事；其二，应当具备经济法理念和知识，能够与物业服务公司签订合同，细化合同的具体条款，监督物业服务公司的履行情况；其三，应当具备经济财会知识与技能，能够审议物业服务公司的预算报表，审核维修基金的使用情况；其四，应当树立公共精神，强化民主管理能力，能够站在公共利益的视角看待社区问题，与其他主体有效协作，完善组织内部的资源管理，真正做到为业主负责，切实维护广大的业主的合法权益，构建社区建设新格局。

［参考文献］［1］唐娟.城市社区业主委员会发展研究［M］.重庆出版社，2005.130?［2］王彤.合作主义与我国的社团发展［J］.城市研究，1998（2）?［3］张静.“合作主义”理论的中心问题［J］.社会学研究，1996（5）?

（作者单位：孙荣，同济大学经济与管理学院教授；范志雯，同济大学法政学院研究生，上海 200092）